如《建筑法》67条第2款规定：工程监理单位转让监理业务的，责令改正，没收违法所得，可以责令停业整顿，降低资质等级。

对于违法的行政行为，法院在其司法审查权限范围内能够直接变更行政法律关系的，不宜撤销之后发回行政机关重新作出新的行政行为，否则原告很可能因不服新的行政行为再次面临需要提起诉讼的困境。导致行政诉讼程序虽能终结，纠纷却无法实质解决。

复议机构设在复议机关法制工作机构之下，复议工作人员难以专职办理复议案件，直接影响复议案件办理质量。如采当事人主义，形式上看似公平，但由于双方的举证能力在事实上并不对等，容易形成实质上的不公平结果。在行政诉讼中，如果出现上述第二种、第三种情形，法院只能作出撤销判决，再由行政机关重新作出行政行为。行政诉讼法规定仅行政处罚明显不当时法院才能直接变更，其他行政行为明显不当适用撤销判决。申请人缺乏参与案件审理的机会，对不利于自己的复议决定缺乏认同，通常会选择复议之后向法院提起行政诉讼，因此，复议程序很难实质性地终结行政争议。

（三）履职决定中明确载明被申请人应履行的职责 行政复议法第28条关于履职决定的规定很简单：被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。（四）对应行政复议作为解决行政争议主渠道的功能定位 面对社会转型时期行政争议数量不断增长上升的实际情况，基于行政复议相较于行政诉讼所具有专业性强、程序简便、高效快捷、行政机关资源配置能力更强等优势，2011年，中央将行政复议确定为化解行政争议的主渠道。行政诉讼制度能否从立起来到强起来，合法性审查原则无疑将发挥至关重要作用。

我国行政法治从形式法治向实质法治的历史转型，决定了行政行为必然要从形式合法向实质合法性转变。但在目前我国正处于社会转型期，法律本身的稳定性和滞后性决定了其本身还不能完全适应和解决经济社会发展中出现的种种新情况和新问题，形式合法性审查还不能完全实现法律目的和立法精神，这就要求在对行政行为进行形式合法性审查同时，还需要进行实质合法性审查，将行政行为置于社会需求、社会价值、社会变化中进行考量，以实现裁判的最佳社会效果。[ix]参见应松年：依法行政论纲，载《中国法学》1997年第1期。新时代行政法治面临许多新情况新变化，这对行政诉讼制度提出了新课题，对合法性审查原则提出新要求。

[xxviii]王汉斌：关于《中华人民共和国行政诉讼法》（草案）的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上，载《中华人民共和国最高人民法院公报》1989年第2期。[xvii]随着我国加入WTO，司法审查对象如果局限于具体行政行为，无疑会受到国际社会的质疑。

这是社会主义法制建设新的里程碑，对加强行政法制建设，推动行政法治进程具有重要意义。这为人民法院依法审理行政案件提供了法律依据。[ix]这一时期是我国社会主义法制恢复重建和迅速发展时期，是行政法制建设得到快速发展时期，此时也是形式法治发挥重要作用时期。包括行政立法、行政执法、行政司法，核心是行政执法。

该条第二款（a）项规定，每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政法庭和程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查，并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。（二）形式法治与行政行为的形式合法性 伴随着改革开放的不断发展，我国行政法治建设走过了40年的光辉历程。关键词:  形式法治 实质法治 合法性审查 重构 一、问题的提出 当前我国行政法治正处于从形式法治迈向实质法治的转型时期，合法性审查原则要求行政行为不应局限于追求形式正义，更应该追求实质正义。[xii]参见应松年主编：《当代中国行政法》（第一卷），人民出版社2018年版，第230页。

（三）实质法治与行政行为的实质合法性 实质法治是在我国建设社会主义市场经济法治和推进全面依法治国的时代背景下逐步形成的，也是改革开放以后法治建设取得显著成就的重要标志。特别是明显不当标准与滥用职权标准如何适用，似乎并没有确定答案，仅有的也只是学理上的说辞而已。

在判决方式选择上，只有对不符合实质合法性审查要求的行政行为，法院才能选择适用变更判决，对于不符合形式合法性审查的行政行为，法院则不能适用变更判决。因此，单纯的硬法规制或软法规制都难以满足依法行政实践需求。

经审查，行政行为符合硬法规范，通过形式合法性审查要求的，则将该行政行为转入实质合法性审查。法治实质是法治的本体，是长期保持相对稳定的原则和准则，比如公平、正义、民主、自由、平等、人权、秩序、安全等法律价值，是构成法治的内在核心要素。软法是一个相对于硬法的概念，是指原则上没有国家强制拘束力但有实际效力的行为规则，是法的非正式渊源，包括法律原则、公共政策、行政裁量基准、行政惯例、公序良俗等。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。[xvii]参见于宁杰：对合法性审查原则的几点思考，载《行政法学研究》1996年第3期。[iv]任何一个国家，如果不经历严格的形式法治建设，就妄言实质法治是荒唐可笑的。

形式合法性审查重在要求行政行为符合硬法的规定，这是从广度上对行政行为进行合法性审查，实质合法性审查则是进一步强调行政行为符合软法的规定，这是从深度上对行政行为进行合法性审查。随着行政法治的快速发展，人民群众对行政法治的需求层次不断提高，行政行为形式合法性的局限性日益凸显，推动行政法治走向实质法治，必然要求行政行为向实质合法性转变。

经审查，只要行政行为符合法律形式规定，一般不再深究行政行为是否实现了法律价值。八二宪法关于中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告、检举的权利，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利的规定，为建立行政诉讼制度提供了宪法依据。

最普遍的实质版本在法治中纳入了个人权利。这个分配影响行政活动的效率和公民权益的保护。

[xxiii]并且，只要公职人员权力的实际界限允许其在可能的作为或不作为方案中自由作出选择，那么他就拥有裁量。合法性审查的范围是行政权与司法权的权力边界，合法性审查的范围不能过宽，也不能过窄。三是对行政行为的实质合法性审查是二次审查，对于符合形式合法性审查标准的行政行为，应当转入实质合法性审查，主要是对行政行为是否存在明显不当进行审查。事实上，合法性审查与合理性审查并不能完全割裂开来，合法性审查内在地包含着合理性审查。

形式合法性审查注重硬法的严格遵守，更侧重于对法律文义的解释和应用、法律和事实推理，以及形式逻辑的运用。在形式合法性审查阶段，合法性审查的最初法源是硬法。

二是对行政行为的形式合法性审查是初次审查，这是对任何行政行为司法审查时都应当首先进行的审查。中共中央、国务院2015年12月印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，针对当前法治政府建设的实际，提出了法治政府基本建成的7条标准，这7条标准凸显法治政府建设的鲜明特征、建设方向和评价依据。

并且，随着明显不当标准的引入，滥用职权和明显不当在适用中更容易出现混乱，因此有必要对滥用职权和明显不当进行立法调整。公正文明则要求行政执法能够实现社会核心价值，把社会核心价值融入到了行政执法全过程，这是软法规制的价值体现。

形式合法是行政行为合法化的重要前提和基础，实质合法是行政行为合法化的必然要求。滥用职权规定在原《行政诉讼法》中，长期以来却鲜有适用该条款作出裁判的案例，这也从一个侧面说明滥用职权在司法实践中存在的适用难度。为积极适应WTO要求，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（1999）将具体行政行为修改为行政行为，2014年修订的新《行政诉讼法》则将司法解释成果以立法形式予以固定。行政机关及其工作人员行使国家公共权力，按照法律、法规赋予的职权，对管理相对人采取直接影响其权利义务的行为，或者对管理相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查并作出处理结果的行为，最容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。

这就需要重新审视明显不当标准纳入合法性审查原则后带来的适用困境。

对于规章以下的其他规范性文件，人民法院审理行政案件时可以参考。如何实现行政权和司法权的合理配置，就显得尤为重要。

第一种观点认为，合法性审查是行政诉讼的基本原则，并不存在合理性审查原则。[vi]参见[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，武汉大学出版社2010年版，第131页。